从制度上管理和防范利益冲突，是惩治和预防腐败体系建设的重要内容。2008年以来，海南省纪委、监察厅探索开展制度廉洁性评估工作（以下简称“制度廉评”），对现行地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估，着力查找和纠正制度中可能导致利益冲突的问题，探索出一条以廉洁性评估为抓手、从制度源头上防止和铲除利益冲突的新途径，为推动海南国际旅游岛建设营造了良好环境。

    突出重点、把握关键，切实找准制度廉评的着力点

    设置“三道关口”。开展制度廉评，仅靠纪检监察机关“单打独斗”难有大的作为，必须发挥有关职能部门的主体作用，共同参与、层层把关、全面推进。海南省把开展制度廉评纳入全省惩防体系建设规划之中，作为一项全局性的工作来部署，设置了“三道关口”，明确各级党委、政府和职能部门的责任：一是要求制度制定单位按照“谁制定、谁审查”的原则，负责对本部门、本单位制定和实施的法规制度进行自查自纠，主动查找和纠正本部门、本单位存在的可能引发利益冲突的制度问题，切实把好“自查关”。二是要求人大法规部门和政府法制部门发挥职能作用，着力从制度的“合法性”、“合理性”等方面进行审查，使权力设置有依据、运行有规范、监督有措施，切实把好“审查关”。三是以纪检监察机关为主，对政府法制部门和人大法规部门送来征求意见的法规制度文件，着力从“廉洁性”的角度查找和纠正容易发生以权谋私、权力寻租等导致利益冲突的制度因素，切实把好“廉评关”。

    突出“四个重点”。开展制度廉评，不仅政策性强，而且涉及的制度层级多、内容广、数量大，海南省纪委、监察厅始终注意把着力点放在对重点制度的廉评上。一是围绕党委和政府中心工作，重点加强对贯彻落实中央和省委关于经济社会发展重大决策部署等制度措施的评估，服务和保障科学发展、和谐发展。比如重点对《海南国际旅游岛建设发展条例》、《海南省经济特区导游人员管理规定》、《海南省餐饮服务监督管理规定》等56 件涉及国际旅游岛建设的规范性文件进行了廉评，严格规范权力设置和控制处罚事项，为国际旅游岛建设营造良好的制度环境。二是围绕腐败问题易发多发的重点领域，重点加强对工程建设、城市规划、政府采购、税收管理等方面制度的廉评，切实堵塞制度上的漏洞和缺陷，强化廉政风险防控。比如针对海南省政府采购中心两任主任违纪违规受到查处的问题，通过廉评进一步修改完善《海南省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》，规范采购程序，强化监督制约，严格工作纪律。三是围绕贯彻以人为本、执政为民的要求，重点加强对涉及或影响人民群众切身利益的保障性住房建设和分配、食品和药品安全、教育和医疗收费、物价管理和调控等相关制度措施的廉评，坚决纠正损害群众利益的不正之风。四是围绕社会关注、群众关切的热点问题，重点加强对领导干部出国（境）管理、公务接待、公车管理等制度措施的廉评，把党员领导干部廉洁自律各项要求融入到制度建设中。

    抓住“五个节点”。从科学规范、严格制约、强化监督等环节入手，一是抓住权力设置的“关键点”，重点解决和纠正制度缺乏法律依据、权力配置不当导致部门利益保护、侵害公众利益等问题，使权力设置科学、有法可依。二是抓住利益之争的“冲突点”，重点解决和纠正一些部门之间职权不清、揽权争利和交叉执法、重复处罚等问题，使权力规范运行、正确行使。三是抓住权力运行的“风险点”，重点解决和纠正制度中自由裁量权过多过大等问题，使廉政风险得到有效防控。四是抓住权责之间的“衔接点”，重点解决和纠正一些制度中权责不一、义务缺失或有权无责等问题，使权利和义务相统一，做到有权必有责。五是抓住监督制约的“缺失点”，重点解决和纠正一些制度中廉政要求缺失、监督制约不力等问题，促使权力廉洁运行。

    认真清理、严格防范，着力铲除导致利益冲突的制度因素

    全面清理、自查自纠，着力解决现行制度中可能导致利益冲突的漏洞缺陷。海南省委下发《关于开展制度廉洁性审查的通知》，要求全省各市县、各部门集中时间、集中力量，按照反腐倡廉、防止利益冲突等要求，对照上位法，对已经制定实施的制度逐一清理、逐一评估、逐一审查、逐一把关，对违规扩权免责、可能导致利益冲突的制度，及时提出修改和废止的建议，并明确规定制度未经廉评不得重新“上岗运行”。经过3个月的集中清理，共清理评估地方性法规、政府规章和其他规范性文件18956件，其中涉及到利益冲突的326件，决定废止13件、修订203件。通过开展自查自纠，不仅较好地解决了制度中存在的利益冲突问题，也有效强化了各级各部门的法制观念和廉政意识，为深入推进制度廉洁性评估工作奠定了扎实基础。

    前移关口、严格评估，切实防止新出台制度“带病上岗”。为保证廉评工作规范有序，海南省明确规定，制度草案在提交人大法规部门和政府法制部门审核审议前，必须先进行廉评；未通过廉评的，人大法规部门和政府法制部门不得进行备案审查、备案登记和公布实施。这一举措不仅保障了制度廉评工作的有序开展，也增强了制度廉评工作的权威性和强制性。按照这一要求，海南省纪委、监察厅组织人员，专门对新制定的制度采取立法对比分析、组织专家论证等方法，进行严格审核，做到应评尽评、应审尽审、应改必改。至今，已对新制定的116件政府规章、规范性文件提出修改意见328条，其中涉及防止利益冲突的问题142条，各部门对意见的采纳率达到92.3％。

    坚持原则、真抓实纠，切实把制度廉评要求落到实处。通过制度廉评防止利益冲突，实质上是要从制度源头剥除一些部门不合法的权力，严格限制一些部门不合理的既得利益，这种利益博弈必然会给制度廉评带来很大的压力和阻力，推进起来难度比较大。必须态度坚决，敢于坚持原则、深究不放、一抓到底，做到不打折扣、不搞变通、不随意放行。比如对《海南省消防条例》草案中存在的违规扩大主管范围、增设消防产品检测处罚权等问题，海南省纪委、监察厅先后3次在审核会上据理力争，坚决要求删除有关条款。去年，海南省纪委、监察厅还会同省人大常委会法工委和省法制办组成3个指导组，采取听取工作汇报、召开座谈会、走访有关部门和群众、查阅文件资料、公开征集意见等方式，对市县和省直部门的廉评工作进行全面检查指导，督促对现行制度问题进行整改，对廉评过程中遇到的疑难问题进行集体“会诊”，及时提供政策指导。

    着眼长远、强化措施，努力构建防止利益冲突的制度廉评长效机制

    健全组织机构。建立党委统一领导、纪检监察机关牵头负责、人大法规部门和政府法制部门配合协作、各职能部门和社会积极参与的组织领导机制，协调各方齐抓共管。成立由人大法工委、省政府法制办、纪检监察机关负责人和有关专家组成的制度廉评指导小组，加强对制度廉评工作的督促指导，共同研究解决制度廉评工作中的疑难问题。

    完善廉评举措。一是加强预警防范。对掌管人、财、物权力比较集中部门起草的规范性文件，要求事先沟通协调，明确有关廉评要求，自觉把制度廉评纳入工作计划，把防止利益冲突要求落实到各项业务工作中，做到早提醒、早预警、早审核，共同协商、共同把关、共同完善，切实把问题消除在萌芽状态。二是强化廉评指导。对制度廉评中遇到的争议较大、通过协商仍不能达成一致的问题，及时提请制度廉评指导小组集中进行商讨。同时，注意引导和发挥社会各方面的力量，群策群力，“开门廉评”，不断提高廉评质量。三是积极融入推进。把制度廉评与开展廉政风险排查防控有机结合起来，既注意通过制度廉评找问题、查风险，又注重通过健全和完善制度强化对廉政风险的防控，使之相互融入、相互推动、相互促进。比如海南省工商管理局在开展廉政风险防控工作中，通过廉评查找制度建设中的薄弱环节，制定完善了《行政处罚量罚标准》、《执法办案工作手册》等制度措施，逐步构建了以职能为中心、以岗位为重点、以程序为主线、以制度为支撑的廉政风险防控机制。

    强化责任追究。把开展制度廉评作为惩防体系建设的重要任务，纳入党风廉政建设责任制考核之中，建立和强化监督检查和责任追究机制。要求每半年对各级各部门开展制度廉评情况进行一次全面检查，促使各级领导班子和领导干部始终自觉把制度廉评摆到重要位置。同时，加大监督审核和责任追究力度，对不重视、不认真开展廉评的，或无正当理由拒不采纳廉评意见的，采取约谈、通报批评、责令整改等措施；整改不到位的不予备案登记、备案审查或暂停审核审议；情节严重或造成不良影响的，依照有关规定追究相关领导和工作人员的责任。（海南省纪委、监察厅）