农村集体资金、资产、资源管理，关系群众切身利益，历来是广大农民群众关注的热点、焦点问题，也是农村基层干部违纪违法行为的易发多发领域。今年召开的中央纪委六次全会把开展农村集体资金、资产、资源专项清理，强化规范管理作为推进农村党风廉政建设的重要内容进行安排部署，提出了明确要求。近期，四川省纪委围绕农村集体“三资”管理中存在的问题，先后到眉山等地进行了调研，综合梳理了德阳等地的相关资料和案例，形成此调研报告。

    农村“三资”管理中存在的主要问题及原因

    管理不严。调查发现，财务管理制度不健全、落实制度不到位是当前农村“三资”管理中最为普遍的问题。有的村开支发票无经办人、证明人签字，财务结账不及时；有的财务账目混乱，账簿设置不全，记账不及时；有的财务公开不全面、不及时、不真实；有的“三资”登记的台账管理不完善、不全面，甚至根本没有台账，加之会计人员更换频繁，会计基础工作薄弱，造成底子不清、家产不明，给今后的“三资”清理带来困难。

    处置不当。在农村集体所有的山林、果园、池塘、库房、水库等资源的开发利用方面，较为普遍地存在程序不合法、手续不完整、承包费用不入账、承包合同不规范、法律文书不存档等现象。

    产权不清。一些村组对集体资产只有粗略的估算，没有建立集体资产台账，造成部分资产权属不清、争议较大，甚至长期闲置，无人妥善保管；有的村组集体投资建设的一些公益用房、集体企业等，倒闭后放任自流，没有进行有效登记管理，更没有办理任何产权证明；对政策性补助形成的集体资产，有的未明确界定是集体产权还是国有产权，形成权属虚置。

    干部不廉。调查发现，“三资”管理领域已成为当前基层干部违纪违法行为的易发、多发领域。个别村社干部在集体资产的发包、出租，以及村基础设施建设、支农项目实施等过程中搞暗箱操作，谋取私利；有的通过虚增工程量、虚开发票、提前超额支付工程款等手段，从中获取不正当利益；有的利用手中权力，贪污贿赂、侵吞集体财产，或者为亲朋好友谋取便利。这些发生在群众身边的腐败问题，严重侵害了群众利益，影响农村社会和谐稳定。

    当前农村“三资”管理工作存在的这些突出问题，归纳起来主要有以下几方面的原因：一是县乡对“三资”管理的重视程度不够。一些县乡干部认为“三资管理”情况复杂，直接触动农村基层少部分人的利益，不好管理，出力不讨好，因而不愿抓、懒得抓；一些县乡干部认为，农村税费改革后，农村集体经济收入少、债务多，可管可不管，过问很少或根本不过问；一些县乡没有把规范“三资”工作作为一项长期性、基础性工作来抓。二是“三资”管理的专业力量比较薄弱。基层财会人员业务素质普遍偏低，业务培训不足，与农村“三资”管理的复杂性不相匹配；财会人员变动频繁，会计交接不按规定办理手续，造成“新官不理旧账”。三是对“三资”管理的监督力度不足，主要表现在群众监督乏力、班子内部监督不力、民主理财小组监督无力、职能部门监管缺力等方面。

    一些地方的探索实践

    成都市双流县推行了“3213”监管模式。坚持三项原则，即村民自愿和“三资”所有权、使用权、收益权等三权不变的原则，多方监管制衡的原则，业务流程化代理的原则；建立二个机构，即依托原有镇（街道）代理会计核算中心，吸纳部分农经中心人员建立“三资”委托代理服务中心，县纪委联合审计、农经、财政、民政等部门建立“三资”监管中心；执行一套工作流程，即坚持共用同一套数据库，使用同一套业务办理模板，贯彻同一套委托代理业务制度，执行同一套监管工作标准，保证业务层面的集约化和长效化；整合三大监管体系，即整合村民民主自治自控体系，专业会计机构业务内控体系，纪检、监察、财政、农发、审计等监管部门的外控体系，形成相互制衡、相互促进的大监管体系。

    宜宾市南溪县推行了农村集体“三资”托管咨询制度。在乡（镇）成立中介服务性质的农村集体“三资”托管咨询中心。中心与村签订托管咨询协议后实施托管行为，以村为单位在信用社分别开设账户，对村集体资金进行统一核算托管。各村对资产资源进行处置、发包和开发，必须先向托管咨询中心申报，遵循公开、竞争、择优原则，按市场化机制制定方案，再按照村民“一事一议”规则议定实施。中心每季度公示公开各村集体“三资”管理情况信息，审计部门每年定期对各乡（镇）“三资”托管咨询中心的托管行为进行审计监督。该制度推行后，全县村级行政运行经费支出每年减少30余万元，同比下降20%，各村集体资产、资源处置收益每年增加约300万元。

    从四川省各地实践来看，规范农村集体“三资”管理的积极作用十分明显：一是有利于农村资产保值增值，促进社会主义新农村建设；二是有利于密切党群干群关系，促进农村社会和谐；三是有利于规范基层干部行为，促进农村基层党风廉政建设。

    加强“三资”管理的对策建议

    全面开展专项清产核资，建立规范明晰的台账管理机制。由相关职能部门牵头对农村集体“三资”的存量情况进行专项清查登记，全面摸清底数，切实明晰产权，理顺债权债务关系，在此基础上建立健全“三资”管理台账，包括经营性固定资产台账、非经营性固定资产台账、收益性资源资产管理台账和非收益性资源资产管理台账，详细登记每一项资产、资源的数量、价值和当前的管理使用情况，切实做到账目清、底子明。各种台账一式两份，村委会和乡镇经管站各保管一份，每年组织一次盘点，每季度一次公开，杜绝今后账物不符、账账不符的情况发生。建立和完善现金存款管理制度、财务开支审批制度、债权债务管理制度、民主管理和财务公开制度、“一事一议”筹收管理制度等各项财务管理制度，严格审批程序，按制度进行规范化管理。

    各乡（镇）成立农村集体“三资”委托代理服务中心，完善统一监管的村账乡（镇）管机制。为便于加强监管，统一指导，建议各乡（镇）原则上都要成立专门机构，名称统一为农村集体“三资”委托代理服务中心，其职能明确为：在坚持村级集体资产所有权、使用权、财政审批权和会计核算内容不变的基础上，按照依法委托、无偿服务、稳妥推进的原则，具体承担所辖区内所有村（社区）的集体“三资”的管理和处置工作。实行委托代理后，村级只设报账员，各村开设账户，留村级和代理中心两个印鉴，对资金实行双向监控。村级日常开支实行备用金制度，村级重大项目开支，必须经村“两委”研究、村民理财小组同意，代理中心方办理拨款手续。

    建立小额资产资源统一交易制度，推行公开透明的“阳光”操作机制。将农村小额资产资源交易纳入各乡（镇）的委托代理服务中心，其招投标事务全部委托农村财务委托代理服务中心具体承办，各村不再自行组织招投标活动。工程建设投资和村集体资产转让标的在一定数额以上的项目，须经村民大会或村民代表会议研究决定。如果由村民代表会议决定，应向村民公布，接受监督。切实加强对成交合同履行情况的跟踪监督管理，特别是对涉及国债资金、财政资金、上级项目资金及民生工程的项目，有关部门要进行全程监督，实施动态跟踪检查。

    建立信息化管理平台，探索现代便捷的“三资”网络管理机制。在有条件的地区，推行涉农党务政务村务的办公自动化，依托现代通讯和网络优势，构建县乡村三级联动的农村管理信息平台。将主要侧重于账务处理的会计电算化升级为集账务处理、办公自动化、档案管理、数据集中存储管理、电子公开等功能于一体的农村集体“三资”管理信息系统，将党务公开、村务公开由过去传统的墙上和纸上公开延伸为电子公开，将过去逐级上报备案的管理和监管模式整合为多部门、多角度、多层次的大监管体系。

    强化纵向层级监督和横向民主监督的有机结合，建立严密有效的监督机制。一是充分发挥村监督委员会和民主理财小组作用，进一步规范民主决策、民主管理、民主监督程序，加强对村集体财务收支、资产盘活运营、资源开发利用等情况的真实性、合理性、全面性的有效监督。二是全面推行村社干部审计监督制度，组织开展定期审计、专项审计、村干部任期和离任审计等活动，并向群众公布审计结果，根据审计结果决定村干部的奖惩及去留。三是创新公开机制，定期向村民公布财务收支账目、物资采购、工程建设、项目发包等情况，公开的形式要便于群众监督，且内容必须真实。（四川省纪委研究室）