福州市纪委监察局课题组
 

    随着经济社会的快速发展，腐败行为的隐蔽性、复杂性越来越强，反腐败工作面临着巨大的挑战和考验。从近几年查处的违纪违法案件看，绝大部分都与权力行使有关，权力运行缺乏有效监控，工作流程缺乏科学规范，致使某些关键领域、重点岗位频频发生权力腐败案件。十七大报告提出：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”三个“更加注重”宣示了党中央反腐思路向“注重预防”转变的重大调整。2009年9月19日，中纪委十七届四次全会召开，贺国强同志在工作报告中首次提出了廉政风险防范机制建设，明确指出：“积极推进廉政风险防范机制建设，善于运用现代科技手段惩治和预防腐败，加强对行政权力运行的全过程、全方位监督。”中纪委四次全会为廉政风险防控管理工作提供了政策依据。笔者认为，围绕权力运行过程的监督和控制，加强惩治和预防腐败体系建设，建立健全廉政风险防控管理机制，成为了反腐倡廉工作的关键内容和重要抓手。
 

    一、廉政风险防控管理机制的理论解读
廉政风险，是指党员干部在执行公务和日常生活中发生腐败行为的可能性。廉政风险防控主要是针对廉政风险开展防范和控制工作，它借鉴了金融和保险业比较成熟的风险管理理论和PD-CA质量管理方法等现代管理理念。
 

    （一）风险管理理论的运用
 

    风险管理理论包括整合性风险管理理论和安全工程科学理论。整合性风险管理是对影响组织价值的众多因素进行辨别和评估，并在整个组织范围内实行相应战略，以管理和控制这些风险，实现系统的整体优化，创造整体的管理效益。安全工程科学理论则从事故及其征兆出发，指出任何不安全事故都是可以预防的，要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地排查发现这些事故征兆、隐患和苗头，并果断采取措施加以控制或消除。根据风险管理理论，廉政风险防控是将党员干部在执行公务和日常生活中发生腐败行为的可能性，作为一种风险进行有效控制。它着眼于关口前移，高度关注党员干部风险认知和风险行为等人为因素，要求党员干部要对自身所从事的公务行为的风险性进行分类和评估，并提出有效的预防措施加以防控，最大限度地减少和降低权力腐败的发生和危害程度。
 

    （二）质量管理理论的运用
 

    质量管理理论要求把质量管理的重点转移到事前的计划和事中的过程控制上来，从而使高质量的工作逐步形成在每一步骤、每一环节之中，并杜绝各种不良因素在过程前和过程中发挥作用。质量管理理论提倡按照Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和Action（行动）这样的PDCA科学程序进行管理，并且循环不止地进行下去。按照PDCA质量循环管理方法，廉政风险防控管理把风险防范作为监控对象，分成计划、执行、考核、修正四个阶段，实行过程化、系统化管理。计划阶段的主要任务是查找风险点和建立风险防控体系。执行阶段的主要任务是针对不同风险，实施计划阶段制定的风险防控措施，及时纠正不当行为。考核阶段的主要任务是按照廉政风险防控管理的考核标准，采取自查、抽查、评议等方式，对风险防范体系的运行情况进行全面系统的考核评估。修正阶段的主要任务是根据综合考评结果，改进风险防范措施，完善风险防控体系。
 

    二、廉政风险防控管理机制的实践突破
 

    现代风险管理理论和质量管理理论，为预防腐败这一难题打开了新的视野和思路。我国学者结合目前反腐败工作的实际情况，对廉政风险防控提出了诸多有益的观点：当代马克思主义研究所所长、博士后导师何增科提出“根据腐败行为的发生机理，从激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲三个维度，考察建立廉政风险预警体系”；天津财经大学教授郭强华指出“建立从制度建设、群众评议、惩治力度等角度，建立具有我国特色的廉政风险预警体系”。
 

    笔者认为，建立廉政风险预警体系关键是要建立廉政风险防控管理机制，找出发生廉政风险的可能性，寻求防范办法，采取有效措施，力求将问题消灭在萌芽状态。廉政风险防控管理机制体现了“预防”二字的辩证关系，通过“预”的方面，预见和判断腐败现象发展变化的趋势和规律，并进一步预见和判断出具有廉政风险的环节和领域；通过“防”的方面，制定有针对性的对策和措施，将“预”在重要领域和关键环节梳理出的问题消灭在萌芽状态，从而进一步实现“防”的目的，最大限度地减少腐败现象的发生。
 

    近年来，全国各地各部门根据自身的特点进行了实践试点工作，通过预防关口前移，查找风险部位、界定风险等级、建立预警系统等方式，建立健全廉政风险防控机制。2007年，北京市开始了廉政风险防控体系的研究和建设，从行政管理事项、业务工作流程等方面，逐一排查廉政风险点，累计制定风险防控措施85030条，健全完善相关规章制度11338项，加强了从源头上防治腐败工作。2009年，交通运输部针对交通工程建设项目多样、投资主体多元、建管体制复杂等新特点，组织开展了“交通基础设施建设领域廉政风险排查与防控”研究，以项目建设基本程序为主线，科学设计建设项目单元应通过的流程和环节，对应排查出了163个廉政风险点，有针对性地提出了242项防控措施，并形成了《交通基础设施建设领域廉政风险防控手册》的研究成果。同样，工商、海关、税务等一些部门，也相应在各自系统开展廉政风险点防范管理工作，建立了系统内部的廉政风险防控体系，形成了具有部门特色的预防机制。
 

    三、廉政风险防控管理机制的路径设
 

    各地各部门对廉政风险防控体系建设所做的有益探索，为廉政风险防控管理工作提供了参考和借鉴，构建廉政风险防控管理机制成为当务之急。笔者认为，要以规范和制约权力运行为核心，采取事前预防、事中监控、事后处置等手段，健全“前期明确廉政风险、中期加强监控管理、后期健全长效机制”的三道防线。
 

    （一）以前期明确风险为基础，立足岗位“查”风险
 

    明确廉政风险是开展廉政风险防控管理的前提，找准廉政风险点是前期预防的关键。通过对照单位职权和岗位，围绕工作中易发生违规违纪行为的环节和领域，采取清权、查找、讨论、公示等方式，准确全面地确定廉政风险点。
 

    1、界定廉政风险的主要分类。根据腐败案件诱发的原因，廉政风险主要包括思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、业务流程风险和外部环境风险等“五类风险” ：一是思想道德风险，主要体现在思想道德和作风两个方面，主要表现为放松政治理论学习和世界观改造，理想信念动摇；漠视群众、脱离实际，形式主义、官僚主义；贪图享受、弄虚作假，铺张浪费、骄奢淫逸等。二是制度机制风险，主要体现为没有将制度机制内化为单位内部的规范工作流程，主要表现为不能适应改革发展和党风廉政建设的形势需要，未及时完善和认真执行各项制度，造成制度操作性不强、贯彻落实不到位。三是岗位职责风险，主要体现在涉及人、财、物审批权力的各个岗位的权力行使规则，以及对岗位权力的有效监督上，主要表现为违反廉洁自律规定，利用职务上的便利谋取私利；违反民主集中制，滥用职权；不履行“一岗双责”，失职渎职等。四是业务流程风险，主要表现为业务流程设计存在缺陷、执行不力，绩效考评体系缺失、不能及时优化，导致效果与目标的偏离等。五是外部环境风险，主要表现为行政管理对象和业务往来中，可能对相关行政人员进行利益诱惑或施加其他非正常影响，导致行政人员行为失范，构成失职渎职或权钱交易等严重后果的廉政风险。
 

    2、明确廉政风险的排查事项。结合部门反腐倡廉工作实际，发动广大党员干部从单位工作职能、具体岗位职责、思想道德、生活环境中查找廉政风险。特别是要立足于本职岗位和业务工作开展排查，切实把握廉政风险防控工作的着力点，积极把风险防控转化为各个工作主体的自觉行为，实现由被动防范向主动防控转变。一是排查决策岗位。主要排查重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面易产生腐败行为的廉政风险点，在车辆使用、招待费支出方面易产生不廉行为的廉政风险点，在内外交往、业务公关过程中易产生腐败行为的廉政风险点。二是排查要害管理岗位。一般涉及项目决策、行政审批、工程建设、资金拨付和行政执法等权力的行使，发生廉政风险的可能性较大。要重点排查在行使管理权过程中诸如物品采购、基建专修、公务接待、财产管理、人事安排、干部考核、不良资产处置等容易产生不廉行为的廉政风险点。三是排查重要操作岗位。对从事人事、信贷、采购、装修的工作岗位，要对照岗位职责、工作制度，查找在履职、执行制度中存在的廉政风险点。重点查找具有自由裁量权的空间、执行制度中易变通执行的管理漏洞。
 

    3、完善廉政风险点的排查方法。排查廉政风险点，意味着让权力运行受到监督，让自身行为受到制约，难免会受到一定的影响和阻扰。因此，我们应采取循序渐进的方法，运用自己找、群众帮、领导提、组织审的工作方法，找准查全廉政风险及其表现。一是开展调研活动。摸清各部门有何种权力，权力集中在哪些方面、哪些岗位、哪些环节。同时，弄清权力运行流程和主要环节，在排查工作部署时直接指明排查的方向和重点环节。二是加强宣传动员。积极运用各种宣传教育方式，使广大党员干部特别是领导干部充分认识开展廉政风险防控管理工作的重要意义，发挥党员干部积极性和主动性，明确工作程序、工作方法，确保工作质量，开拓廉政风险防范的新途径。三是公示廉政风险点。廉政风险点明确后，各单位应及时通过内部网络和公示栏等，在最大范围内进行公开公示，自觉接受各方监督，广发征求各方面的意见和建议，修改补充完善岗位廉政风险点，最大限度地将权力运行至于“阳光”之下。
 

    （二）以中期监控风险为关键，三色预警“避”风险
 

    中期监控是开展风险防控的动态性措施，可采取民主生活会、群众评议、舆论监督、信访举报、政风行风热线、行政投诉等方式为主的信息监测，各单位的定期自查，有针对性的明查暗访、专项检查等，对党员干部行为、制度机制落实、权力运行过程进行动态监控，及时发现苗头性、倾向性问题。
 

    1、评定风险等级。围绕排查确定的各类风险点，针对重点岗位和自由裁量空间比较大、资金运行频繁、与企业和群众切身利益联系紧密、公众关注度较高的重点领域和环节，按照风险发生几率和危害程度，由轻至重确定为低、中、高三个风险等级，分别由各级纪检监察机关和纪检监察部门确定防控职责。根据权力廉政风险的不同等级，实行分级管理、分级负责，对廉政风险等级较高的权力，在单位分管领导直接管理的基础上，由单位主要领导负责；对廉政风险等级一般的权力，在处室领导直接管理的基础上，由单位分管领导负责；对廉政风险较低的权力，由处室领导直接管理和负责。
 

    2、明晰风险防控范畴。围绕排查确定各类风险点和风险等级，分清廉政风险发生的范畴，分类地提出并推进防控措施，增强风险防控的实效性。一是针对单位风险。着重围绕党政班子议事决策、干部人事管理、财务管理，研究制定具体防控措施和工作程序，尤其要结合单位（科室）主管业务的特点和规律，按照工作流程，抓住权力行使的关键环节，采取严密的防控措施。二是针对岗位（个人）风险。由本人对照岗位职责要求和与业务工作相关的法规制度，提出风险防控的具体措施和办法，重点研究加强各科室（单位）负责人岗位廉政风险防控措施，细化办事规则，限制自由裁量权。三是针对专项风险。根据每年确定的专项风险防控内容，结合各自业务工作实际，明确风险防控责任和工作标准，制订全方位和全过程防控措施，形成专项工作廉政风险防控合力。
 

    3、制定风险防控措施。廉政风险防控重在防控措施的建立，当风险转变为现实，就给公共利益带来了无法挽回的损失。因此，经过查找和评估之后，最重要的是针对风险点提出有针对性的防控措施。一是“蓝色预警”。针对对风险等级较低的风险点，以及预警对象还未出现违纪苗头时，综合运用廉政教育、谈心活动、人文关怀、听证质询、办事公开、权力制衡、公开承诺、述职述廉、民主测评等各种前期预防工作措施，要求党员干部时刻注意廉洁自律，防患于未然。二是“黄色预警”。针对对风险等级为中等的风险点，以及预警对象出现违纪苗头时，通过采用发出询问函、诫勉督导通知书、警示提醒通知书，进行诫勉督导谈话、警示提醒谈话、网络提醒等形式，要求相应预警对象对出现的苗头问题作出书面解释和说明，制定整改措施，扼住苗头。三是“红色预警”。对风险等级较高的风险点，以及预警对象已经造成错误事实，构成轻微违规违纪的，采用责令纠错通知书（谈话）、纪律检查建议书、行政监察建议书和案件通报大会等手段，责令相关单位限期整改，并查遗补漏、强化措施，遏制蔓延。
 

    （三）以后期健全机制为保障，着眼长效“化”风险
 

    后期处置主要是针对中期监控发现的问题，视情节严重程度，按照干部管理权限，分别实施警示提醒、诫勉纠错、责令整改三种措施，对存在风险表现的个人进行告诫，对前期预防不到位的单位进行督导，及时纠正工作中的失误和偏差，避免问题演化发展成违纪违法行为，完善风险防范体系，稳步推进长效机制。
 

    1、规范权力运行流程。紧紧抓住决策、执行、监督检查等关键环节，深入分析和查找现有操作流程中可能导致腐败行为易发多发的环节和部位，重新制定科学合理、高效有序、可行管用、操作简便、运行规范的工作流程图，切实堵塞制度漏洞、防范人为故意。如对机关部门拥有的行政权力进行全面清理核定，编制统一的职权目录和流程图，并通过政府门户网站向社会公布，不仅使权力事项、行政权力运行“全公开”，而且实现权力流程的“固定化”。尤其是针对可能发生人为干预和行使自由裁量权等环节，形成纵向层级管理、横向流程控制以及授权制约和平行制约相互协调的权力运行监控机制，确保权力运行规范、合法。
 

    2、强化防控管理考核。以年度或项目管理为周期，通过信息监测、定期自查、上级检查、社会评议等方式，对廉政风险防范各项措施的落实情况进行考核评估。考核工作可与领导班子和党员干部年度考核、工作目标考核以及党风廉政建设责任制考核等结合进行。考核结果纳入党委、政府工作部门领导班子党风廉政建设职责绩效考核和政府督查考核工作评价系统。根据考核评估结果，及时纠正存在问题，对廉政风险防范成效显著的单位、个人予以表彰，对失察失管失教或违规违纪者给予组织处理或纪律处分。
 

    3、建立健全长效机制。结合职能转变和预防腐败的新要求，及时调整廉政风险内容和防控措施，逐步建立健全监督检查、考核评估、纠错整改和责任追究机制，确保权力运行到哪里，廉政风险防控就跟进到哪里。一是修订完善现有规章制度，提高制度的执行力，重点完善民主决策机制、岗位职责制度、程序控制制度、干部管理制度，真正形成用制度管权、管人、管事的长效机制。二是建立健全廉政风险动态监控和定期检查分析制度，综合运用督导、纠错、诫勉谈话等有效形式，及时纠正和处置权力运行中的失误和偏差，切实化解廉政风险。三是健全廉政风险防控监督制度，要求廉政风险点涉及的岗位人员，就建立的防控措施主动公开作出执行承诺，自觉接受社会和干部群众的“阳光”监督。
 

    综上所述，廉政风险防控管理机制是新时期预防腐败的新探索、新途径，是从源头预防腐败的治本之策和实践创新。然而，廉政风险防控管理机制构建是一项崭新而又庞大的系统工程，在实践中难免会受到一定阻碍，但是我们不会因此而放弃对健全预防腐败体系的共同追求。也许，笔者关于廉政风险防控管理机制的构建，还存在着这样或那样的不足，但只要我们提高认识，强化责任，狠抓落实，廉政风险防控管理机制必将日趋完善，反腐倡廉之路也将更加宽阔顺畅。