福建省纪委效能监察室
 

    腐败的本质是公共权力的滥用。防治腐败必须着眼于规范权力运行，避免利益冲突，从体制机制制度上割断公权与私利的纽带。近年来，福建省在推进惩治和预防腐败体系建设中，以规范行政自由裁量权为突破口，全面加强对权力运行的监督制约，从源头上预防腐败行为的发生，得到了贺国强、何勇、马馼等领导同志的充分肯定。
 

    一、规范行政自由裁量权的提出及其内涵
行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。由于社会发展的复杂性、行政管理的专业性、立法的相对滞后性，对某些法律事实无法在立法上作出统一、精确的规定，需要由行政主体根据这些法律事实的具体因素决定法律的适用。
 

    对腐败案件的剖析表明，行政自由裁量权空间过大，缺乏具体的裁量条件和标准，是导致行政机关及其工作人员滥用权力的重要原因。从基层执法的实践来看，滥用行政自由裁量权在具体的执法实践中主要表现为标准不一、畸轻畸重、同案异罚、故意拖延等现象，这些现象严重背离了法律设立自由裁量权的目的和初衷，违反了公平正义原则，助长了执法腐败，群众对此意见很大。如何有效规范行政自由裁量权，使其最大程度地发挥“善”的一面，是我省在推进惩治和预防腐败体系建设中必须正视和解决的问题。
 

    纵观世界，许多国家为约束和限制行政自由裁量权，着重围绕实体公正和程序公正进行了大量的改革和探索。从各国的实践来看，主要侧重于从立法、司法、行政等三个层面进行控制。在立法层面，加强科学立法，减少裁量幅度，从事前角度防止授予行政机关不必要的自由裁量权；在司法层面，推进公正司法，加强诉讼工作，从事后角度纠正行政机关违法行为；在行政层面，从行政机关内部管理和制度约束入手，从事中角度对行政自由裁量权进行自我规范。实践证明，行政控制具有立法控制和司法控制不可替代的作用，更能够收到控制权力滥用的直接效果。
 

    党和政府高度重视规范权力运行特别是规范行政自由裁量权工作。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，指出：“行使行政自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。”2008年，国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出要对行政处罚、行政许可的行政自由裁量权予以细化、量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布执行。2010年，在全国依法行政工作会议上，温家宝总理强调要依法细化、量化行政自由裁量权。今年2月，中央政治局常委、中央纪委书记贺国强作出重要批示，指出“规范行政自由裁量权，是防止权力滥用、从源头上防治腐败的重要探索和举措，对福建省的做法可作跟踪了解，适时进行总结推广”。中央的重视和支持，不仅为我省积极探索规范行政自由裁量权工作提供了动力和保障，也为持续深入开展这项工作指明了方向。
 

    2007年以来，我省认真按照中央的精神和部署，在推进惩防体系建设中，要求预防腐败工作着重围绕“规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织”三个方面来推进制度建设，在这其中，把规范权力运行作为预防腐败制度建设的核心。实践中，我们从规范行政自由裁量权入手，取得初步成效后启动规范行政权力运行工作，而在规范行政权力运行中，又始终注重把行政自由裁量权作为重点。经过不断探索和实践，初步建立了具有福建特色、符合福建省情的权力运行制约和监督机制。
 

    在规范权力运行特别是规范行政自由裁量权过程中，我省紧密结合实际，加强实践探索,注重统筹推进，先后经历了“思路研究－试点实践－全面推开－深化提升”等发展阶段。总的看，这项工作具有如下几个特征：（一）把握主线，思路清晰。在开展试点部署至今，始终围绕“权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的目标要求，把其贯彻于规范权力运行工作的各个方面，以重点领域、重要部门和关键岗位的权力运行为突破口，推进体制机制制度创新，努力建立既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。（二）依法运作，重在实效。我省规范行政自由裁量权，始终注重在法律法规的框架内实施。对包含自由裁量弹性空间的行政权力进行细化量化，其定性与定量标准以及其他构成要素，均注重是否符合相关的法律法规规定。同时，优先将使用频繁、涉及群众切身利益的行政处罚权、许可权作为切入点，既能够在较短时间内取得实效，又能够得到广大群众的认可，营造良好的外部工作氛围。（三）深化改革，创新制度。在规范权力运行工作中，不论是细化裁量基准、规范行政自由裁量权，设立审批科、成建制进驻行政服务中心，运用信息技术、实行网上审批及电子监察，还是改革林木采伐指标分配模式、实行海域使用权“招拍挂”出让，都充分体现了用制度和长效机制来保障权力规范运行的理念，依靠制度加强对行为行为的约束。（四）联系实际，协调推进。我省以规范行政自由裁量权为重点，实现与其他领域的改革工作协同推进、共同发展。充分考虑到我省山林多、海域广、农村集体“三资”监管任务重的省情，把林权制度改革、规范海域使用管理、农村集体“三资”监管等项工作纳入到规范权力运行的范围，规范上述领域的自由裁量行为，推动各项改革工作落实到位。
 

    二、我省规范行政自由裁量权工作的主要做法
 

    按照“权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的目标要求，通过重点抓好“清权确权、量权限权、简权分权、亮权督权、管权制权”等五个环节和步骤，建立裁量标准，优化运作流程，完善权力运行规则，从源头上保证行政自由裁量权规范运行。
 

    （一）梳理裁量项目，实现清权确权。梳理行政自由裁量项目是规范行政自由裁量权的前提和基础。我们把这项工作与推进行政执法责任制工作结合起来，根据法定职责和“三定”方案，对相关法律法规规章进行全面梳理，进一步明确各级各部门行政权力设置的依据，并从中查找出包含自由裁量幅度的各项行政权力。在此基础上，编制行政职权目录和行政自由裁量权目录，列出“权力清单”，明确权力运行的“边界”。目前，我省九个设区市的行政执法机关依法确认行政职权50923项，县级依法确认行政权力201742项；省直42个部门依法确认行政权力7018项，形成了较为完整的权力清单及相应的职责体系。有的地区还对行政监察权进行规范，梳理与行政监察有关的法律、法规、规章，明确行政监察权数量，绘制权力运行流程图，规范行政监察权运行。通过清权确权，基本理清行政自由裁量权的“底数”，使权责由模糊变清晰，为开展规范行政自由裁量权工作奠定基础。
 

    （二）细化裁量标准，实现量权限权。规范行政自由裁量权是规范行政权力运行的核心内容。从与群众生产生活密切相关的行政审批、行政处罚、行政征收等执法领域的自由裁量事项入手，通过分析行政执法案例，总结具体行政执法实践，对各项行政权力的行使范围、条件、标准等具有弹性空间的内容进行细化量化、分档设限，明确执行标准，减少自由裁量弹性空间。据统计，设区市本级规范行政自由裁量权数量27087项，细化自由裁量权等级92673项；县级规范行政自由裁量权数量135339项，细化自由裁量权等级355887项，并逐步向行政强制、行政确认、行政给付等领域拓展。省级部门在规范自身的同时，注重向系统、行业延伸，制定本系统、本行业的统一裁量标准，自上而下进行规范。截止去年底，省直部门规范行政自由裁量权2695项，细化自由裁量权等级10099项。通过规范行政自由裁量权，明确了具体的执法标准和裁量条件，压缩了自由裁量空间，从源头上有效防范了行政自由裁量权的滥用。
 

    （三）优化裁量流程，实现简权分权。依法采取适用简易程序、充分授权、“一审一核”等方式，对自由裁量项目的前置条件和办理程序进行合并和删减，尽可能地减少裁量环节，缩短办理时间。同时，遵循“规范程序、提高效率、简明清晰、便民利民”的原则，对各项权力的行使绘制详细的流程图，明确运作程序和相关要求，并把职权合理配置到各单位，明确到各个相关处（科）室、各个层次工作人员，使权力运行有了规定的“路径”。不少省级执法部门在规范自身的同时，编制完成权力运行流程图，在全系统推广和使用；并按照新的工作模式和执法要求，开发统一的执法信息系统，实现同一系统同一办事流程、同一执法尺度、同一应用平台，减少执法行为的随意性。市、县两级行政执法机关把自由裁量权分别配置到一线执法人员、科长和分管领导的手中，明确工作责任，防止互相推诿、扯皮，确保廉洁高效执法。
 

    （四）公开裁量过程，实现亮权督权。各级执法机关充分运用网上行政审批系统、行政服务中心、门户网站、执法信息平台等载体，主动向行政相对人公开法律政策依据、标准、程序、救济方式等内容，将执法结果及时告知当事人并在一定范围内公开，实行公开裁量、透明裁量，广泛接受社会监督。目前，全省统一的集网上行政审批、行政处罚等行政执法、公共资源交易和行政监察“四位一体”的阳光运行平台正在抓紧建设中，计划到今年年底实现省、市、县三级互通联动。九个设区市全面建立了网上行政执法平台，并逐步向县（市、区）延伸，初步实现行政执法的公开化、执法行为标准化和执法监督数字化。实施裁量公开，有效保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，强化了对行政自由裁量权的制约和监督。
 

    （五）完善裁量制度，实现管权制权。各级各部门着力在制度建设上下功夫，在完善工作规范方面，建立健全执法信息公开、重大事项集体讨论决定、内部法制审核、备案审查、社会听证等制度；在促进工作落实方面，实施绩效管理、案卷评查、投诉处理、责任追究等制度，实现用制度管权、按制度办事、靠制度管人。省政府办公厅出台了《关于进一步规范行政裁量权工作的意见》，对全省规范行政裁量权工作的基本原则、制定行政裁量权适用规则和裁量基准的基本要求、执法程序制度建设以及后续监管等方面提出了具体要求。福州、厦门等地以政府规章形式出台了《规范行政处罚自由裁量权规定》，对执法主体、裁量标准制定、执法程序和时限、制度执行等方面作了明确规定。不少省级执法部门还出台了专门规定，着重对项目审批、资金分配、专项审批等工作进行了规范。通过健全完善执法制度体系，狠抓制度执行力建设，逐步建立执法长效保障机制，推进行政自由裁量权行使的制度化、规范化。
 

    此外，各级纪检监察机关、法制工作机构和效能工作机构定期或不定期开展执法检查、案卷评查、效能督查以及网上监控等活动，对各级各部门在执法实践中是否严格执行行政自由裁量标准、落实相关制度情况加强后续监管。省效能办结合政府绩效评估察访核验工作，每年组织对九个设区市的900件行政执法案卷和41个省级政府部门的200件行政执法案卷进行抽查，将检查情况纳入绩效评估结果，实施绩效问责。各级各部门也积极开展各种形式的监督检查活动，对执法人员具体执法行为进行检查评议，对违规违纪行为实施问责，促进裁量标准落实到位。
 

    三、规范行政自由裁量权的几点启示
 

    全面规范行政自由裁量权，推进了科学发展观的落实，促进了经济社会又好又快发展；推进了惩治和预防腐败体系的建设，促进了党风廉政建设；推进了法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府的建设，为福建科学发展、跨越发展创造了和谐稳定的发展环境。
 

    启示一：规范行政自由裁量权反映了依法治国基本方略的要求。贯彻依法治国基本方略，必须推进依法行政，建设法治政府。规范行政权力运行是推进法治政府建设的重要着力点。规范行政自由裁量权，通过建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，使各种行政执法活动有了更加明确的标准和制度规定，最大限度的减少或消除因条件模糊、人为因素造成行政权力的滥用，避免执法的随意性。实现依法治国、依法行政的目标。我省漳州市开展规范自由裁量权工作以来，全市共办理行政处罚案件71.6万件，处罚金额2.6亿元，年均行政复议54件，比规范前下降60.6%；年均行政诉讼45件，比规范前下降44.4%。
 

    启示二：规范行政自由裁量权反映了惩治和预防腐败体系建设的要求。胡锦涛总书记指出：“在和平建设时期，如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话，腐败就是很突出的一个”。近年来，我们不断探索有效预防腐败的对策，提出了紧紧围绕规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织加强制度建设的工作思路，这个思路的核心是规范权力运行，重点是规范行政自由裁量权，着力从源头上铲除腐败现象滋生的土壤。福建是林业大省，近年来，针对林木采伐指标分配过程中存在的“人情指标”、“权力指标”等现象，我省对指标分配权进行规范，实现了采伐指标由“人头分配”向“山头分配”的转变，规范了以往指标分配过程中的自由裁量行为，减少了不公、不廉的问题，林农满意率达97.3%。
 

    启示三：规范行政自由裁量权反映了深化行政管理体制改革的要求。当前，我国正处在市场经济转型期，市场主体不平等、市场配置功能发挥不足、市场竞争无序的现象屡见不鲜，其深层原因就是公共权力运行不规范。权力越位介入微观经济活动、权力缺位导致市场秩序混乱，这在一些市场监管部门表现得尤为明显。通过规范行政自由裁量权，建立健全相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制，有利于促进政府职能转变，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。有助于激发社会活力和区域竞争力，促进科学发展、跨越发展。我省各地推行网上审批和效能监察，大幅度削减审批环节、压缩办理时限，绝大多数审批事项的承诺办理时限比法定时限压缩60%以上，审批事项提前办结率都在90%以上。
 

    启示四：规范行政自由裁量权反映了促进社会和谐稳定、维护群众合法权益的要求。从当前社会矛盾可以发现，多数群众诉求是民生保障、经济权益方面的诉求，很多矛盾纠纷、信访突出问题是没有遵守合法、合理、程序正当、高效便民原则引起的；一些矛盾纠纷长期得不到解决，有的甚至演变成群体性事件，往往也是不依法办事造成的。通过全面规范行政自由裁量权，推进依法行政、依法办事，有效预防和及时化解矛盾纠纷，维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。我省泉州市开展规范行政自由裁量权工作以来，受理的群众投诉反映行政执法机关不依法行政、执法不公正、滥用自由裁量权等行政执法类投诉量比规范前下降43.6%。
 

    规范行政权力运行特别是规范行政自由裁量权，不仅需要道德教育，依靠道德的力量帮助行政人员自觉合理地行使权力，更要加强监督制约，依靠制度和程序实现有效规范，做到软约束和硬约束的结合，自律与他律的统一。唯有如此，才能最大限度地实现法律的精神和公平正义的要求，有效防止利益冲突，使公权力包括行政自由裁量权真正为人类社会谋福祉。